Специфика децентрализации Одесской области: истории успеха и подводные камни

Александр Коваленко, Александр Вельможко  |  Пятница , 19 октября 2018, 19:19
За годы реализации плана реформирования местного самоуправления Одесская область достигла как успехов, так и встретилась со специфическими трудностями.  
Специфика децентрализации Одесской области: истории успеха и подводные камни

Реформа местного самоуправления или как её ещё часто называют одним словом – децентрализация, в Украине стартовала в не таком уж и далеком 2014 году. Тем не менее, за 4 года её реализации удалось, как достичь многого в осуществлении планов правительства, так встретится с рядом трудностей, которые приходится преодолевать с учетом местной специфики.

Как известно, в проведении данной реформы Украина целиком и полностью опиралась на успешный опыт стран ЕС. Однако именно Украина и в определённом смысле именно Одесская область может придать этому опыту недостающую составляющую. Но, обо всем по порядку.


 

Децентрализация и административно-территориальная реформа

Для начала нужно четко понимать — децентрализация власти и административно-территориальная реформа в виде создания объединенных громад — это, как говорится, "две большие разницы".

Реформа децентрализации власти подразумевает перераспределение полномочий и финансирования между центральной вертикалью власти и органами местного самоуправления в пользу последних. Так, начиная с 2015 года местное самоуправление на всех уровнях, от сельского до областного советов, получило две ключевые вещи: больше денег и больше полномочий ими распоряжаться.

В частности, местные советы получили возможность направлять себе, минуя Киев, 5%-й акцизный сбор, налоги на недвижимость и автомобили премиум-класса, а также 10% собираемой суммы налога на прибыль с частных предприятий, 80% "экологического" налога и другие сборы. Значительно изменилась структура межбюджетных трансфертов между местными бюджетами и госбюджетом. В частности. теперь в бюджеты городов областного подчинения идет теперь не 75, а 60% сбора гарантированного налога на доходы физических лиц. Однако, в рамках других реформ на местные бюджеты "повесили" финансирование большей части медицинских и образовательных учреждений, за исключением защищенных статей зарплат медиков и учителей.

С 2015 по 2018 гг по всей Украине 3492 сельских совета в рамках реформы были объединены  в 753 более крупные объединенные территориальные громады. В составе этих ОТГ на сегодняшний день проживает 6,5 миллионов граждан Украины.

Как итог, в 2015-2016 гг. на местах резко возросли бюджеты развития, что позволило за эти два года массово закупать городской транспорт, коммунальную спецтехнику, строить школы, детские сады, медицинские учреждения, реконструировать уже имеющиеся объекты и реализовывать инфраструктурные проекты. Даже несмотря на то, что в 2017 году расходы местного самоуправления возрастают, денег все равно остается достаточно много.

В Одесской области на сегодняшний день сформирована 31 объединенная территориальная громада, включающих в себя более 126 советов с населением более 300 тысяч человек.

Административно-территориальная реформа в перспективе должна резко изменить "политическую" карту Украины. Неизменными на ней останутся только области. А вот привычная сетка районов, сельских и поселковых советов рано или поздно будет изменена — районы будут увеличены в размерах и утратят большинство полномочий. А бал будут править объединенные территориальные громады (ОТГ) различного размера, создание которых — добровольное дело местных жителей.


 

Плюсы и минусы объединенных громад на конкретных примерах

Теоретически, громады имеют намного больше полномочий, чем существующие сельские, поселковые и районные советы даже после бюджетной децентрализации. Так, ОТГ получают полномочия, сравнимые одновременно с районными советами и районными государственными администрациями, концентрируя на местном уровне как "законодательную", так и "исполнительную" ветви власти. В плане наполнения бюджетов ОТГ получают 60% налога на доходы физических лиц, 25% сборов за добычу полезных ископаемых, а также на первые несколько лет своего функционирования своеобразные "подъемные" средства и государственного бюджета. Таким образом, у громад есть теоретическая возможность увеличить свои бюджеты в 2-3 раза сравнительно с бюджетами аналогичных по количеству населения сельсоветов или районов. Однако, на практике, как водится, есть ряд нюансов.

Самой большой громадой является Балтская ОТГ в состав которой входит более 32 тысяч человек. Причем именно в Балтской ОТГ на момент написания данного материала начата реализация проекта информатизации населенных пунктов громады оптоволоконной линией связи между центром ОТГ - городом Балтой - и 20 селами. Всего в состав ОТГ входит 27 населенных пунктов. Эта же громада, стартовавшая хронологически одной из первых, смогла собрать максимум "сливок" в виде государственной финансовой помощи - и за счет этого реализовать ряд проектов по развитию коммунальной инфраструктуры и энергоэффективности. Подробнее - в нашем аналитическим материале о Балтской ОТГ.

Например, балтские школы получили финансовую автономию. Также им из бюджета громады выделяются средства на закупку оборудования, привлекаются грантовые программы на внедрение энергоэффективных технологий. На практике это выражается в массовой замене старых окон на современные стеклопакеты, ремонтах помещений, закупке компьютеров и другого оборудования, присоединении школ к проектам "Новая украинская школа", экспериментам с робототехникой и не только. Мало того, сэкономленные за счет энергоэффективности средства администрации школ могут использовать по своему усмотрению - например, для выплаты премий учителям. Тут же в Балте капитально отремонтировали здание поликлиники и устроили современный центр семейной медицины.

Показательны и примеры более мелких ОТГ, таких как Затишанская ОТГ с населением чуть более 5 тысяч человек и которая лишь после своего формирования смогла обеспечить ремонт школы, которая не ремонтировалась пятьдесят лет, а также заняться реализацией масштабных инфраструктурных проектов!

Такой пример демонстрирует то, как объединенные громады, получив благодаря реформе значительно большее финансирование способны реализовывать проекты, ранее бывшие недоступными. Например, громада "украинской Венеции" - города Вилково с окрестными населенными пунктами проводит модернизацию системы городской канализации с применением уникальной для Украины вакуумной технологии. Проект реализуется благодаря участию Вилково в проекте международной технической помощи. Начато благоустройство улиц Вилково. Ожидается появление общественных "евротуалетов", которые будут подключены к новой канализационной системе.

И если уже говорить о финансировании, то весьма показателен опыт Великомихайловской ОТГ, где для населенных пунктов разработали свой коэффициент при расчете бюджетных средств. В итоге, даже те населенные пункты ОТГ, которые вносят минимальный вклад в развитие громады, полностью обеспечены финансированием, позволяющим им реализовывать инфраструктурные проекты.

Громада же прилегающего к Одессе поселка Авангард, благодаря удачному расположению на оживленных автодорогах и наличию большого количества крупных налогоплательщиков наподобие крупнейшего в Украине промрынка "7-й километр", гипермаркета "Эпицентр" и ряда предпринимателей смогла аккумулировать в своем бюджете столь значительные средства, что затем, с помощью софинансирования из государственного бюджета, возвести современную новую школу, стадион, сеть амбулаторий, газификацию населенных пунктов ОТГ и ряд других социальных и инфраструктурных проектов. Однако, это, скорее, образцово-показательный пример того, как на успех ОТГ влияет близость к областному центру.

Однако, несмотря на то, что в каждой области, в том числе и Одесской, есть утвержденный план создания ОТГ, сами планы не всегда соответствуют действительности. К примеру, в Одесской области до сих пор 11 районов никак не коснулся процесс создания ОТГ, в то время как в соседней Николаевской, таковых осталось всего два.

Одним из спорных вопросов ОТГ остается и выделение средств и льгот, которые в каком-то смысле ставит новые громады и старые сельсоветы финансово в одинаковое положение по доходам, но большими расходами у громад, которые обслуживают школы, медучреждения, ремонтные работы и т.д. В частности, на бюджеты ОТГ полностью возложено финансирование работы находящихся под их юрисдикцией школ, детских садов и медицинских учреждений, за исключением защищенных бюджетных статей выплаты зарплат педагогам и медикам. То есть, громады полностью финансируют оплату коммунальных услуг, ремонты, зарплаты всех остальных сотрудников этих учреждений. С другой стороны, громады имеют возможность создавать собственные коммунальные предприятия, а также центры административных услуг - и с их помощью зарабатывать деньги в свои бюджеты. Так, например, делает ОТГ с центром в городе Беляевка - местное коммунальное предприятие участвует и выигрывает в тендерах на ремонт местных автодорог по всей Одесской области. 


 

Подводные камни формирования громад

Но главная специфика Одесской области заключается в том, что это многонациональный регион и порою найти взаимопонимание в этом этническом разнообразии крайне сложно. Ведь когда населенным пунктам со скромными доходами предлагают объединиться вокруг более сильного, это довод. Именно так объединяются села вокруг того же Авангарда - как экономически развитого населенного пункта, или вокруг Балты как состоявшегося города с мощной инфраструктурой. 

Но, когда речь заходит о том, чтобы три населенных пункта, с одинаковым уровнем доходов, но разной превалирующей этнической составляющей, например украинский, болгарский и гагаузский, объединились вокруг одного – возникает непонимание и противодействие. Типичным примером служит проект объединения в одну громаду с центром в Сарате сел Плахтиевка, Заря и Новоселовка, которые резко отличаются по этническому составу (в них компактно живут украинцы, болгары и молдаване). Мало того, между жителями данных сел не всегда теплые отношения, что выражается в выяснении отношений фанатов местных футбольных команд. В каждом из этих трех сел есть успешно работающие аграрные и перерабатывающие сельхозпредприятия, что делает данные села самодостаточными. И поэтому здесь предлагают создавать не одну громаду из нескольких населенных пунктов, а несколько по принципу "одно село — одна громада".

В такой же ситуации и крупные села Ренийского района с преимущественно молдавским населением, имеющие свою аграрную специализацию.

В Болградском же районе жители обеспокоены другой проблемой — они опасаются, что укрупнение нынешних районов, несмотря на создание громад и расширение их полномочий, приведет к необходимости решать все вопросы, получать административные и другие государственные услуги не у себя в Болграде, а в относительно далеком Измаиле. Решение проблемы в данном случае — максимальное информирование граждан о тех полномочиях, которые могут иметь громады и о тех услугах, которые громады могут предоставлять людям "на месте", здесь и сейчас.

В наиболее сложной ситуации оказался Тарутинский район, где наибольшее количество депрессивных сел с небольшим населением и отсутствием мощных аграрных предприятий. Кроме того, в некоторых селах местные школы насчитывают всего от 10 до 50 учеников с 2-3 учителями, что делает работу педагогов неэффективной. Именно в такой ситуации создание громад из нескольких сел, с одной базовой школой и другими объектами социальной инфраструктуры является наиболее эффективным решением, позволяющим сконцентрировать ограниченные местные ресурсы для их оптимального расходования.

В Килийском же районе граждане не понимают, как молодая громада из двух-трех небольших сел может получить бюджет больший, чем нынешний бюджет целого района.

Создание других громад наталкивается на ряд проблем самого разного характера — от непонимания необходимости реформы до откровенного навязывания "сверху" тех или иных проектов.

Больше всего нареканий на этапе формирования громад вызывают попытки их создания "административно-командным" путем. Например — проект объединенной территориальной громады, в рамках которой к городу Белгороду-Днестровскому присоединяются сразу два десятка окрестных сел. Именно поэтому в Белгород-Днестровском районе не сомневаются в необходимости создания громад, на примере опыта Маразлиевской громады, но ведут конструктивные споры и обсуждения относительно их границ и того, какой населенный пункт войдет в какую громаду.

Решение именно этой задачи в многонациональной Одесской области как раз и станет тем недостающим вкладом в опыт реформирования местного самоуправления большой европейской семьи.