Местное самоуправление в Одесской области: чему может научить Бавария?

Децентрализация по-украински: что мы имеем?

До недавнего времени суть местного самоуправления заключалась в схеме "местные советы могут делать все, что не запрещено центральным законодательством". Однако, эту схему очень серьезно ограничивала унитарная система государственного устройства, в которой местное самоуправление (сельские, районные, городские, областные советы) серьезно ограничивалось в своих полномочиях государственной вертикалью из назначаемых Президентом глав районных и областных государственных администраций. Больше полномочий было только в городах, где вся местная власть замыкается на фигуре избираемого гражданами городского головы.

Если провести аналогию с органами центральной власти, то местные советы - это аналог законодательного органа. А вот исполительные органы уже разделяются. Городской голова, которому подчинены исполкомы городов, коммунальные предприятия et cetera, и который возглавляет городской совет - это своеобразный аналог должности президента. А вот в районах и областях ситуация кардинально иная - функции исполнительного крыла власти неподотчетны местным советам, они подчинены назначенному свыше чиновнику - главе РГА или ОГА. Местные советы могут, разве что, выразить недоверие чиновнику и вынудить президента отправить его в отставку.

Кроме того, реальные возможности местного самоуправления оказались серьезно ограничены и в связи с распределением бюджетов - большую часть налогов регионы передавали в государственный бюджет. И обратно им возвращалась лишь часть от собранных средств, которая, как правило, шла на защищенные статьи выплат зарплат работникам бюджетной сферы.

Таким образом, реально местное самоуправление оказалось способным лишь частично решать текущие хозяйственные вопросы в городах, районах и областях, находясь в прямой зависимости от центральной власти и центрального бюджета.

Децентрализация по-украински: что мы будем иметь?

Решить если не большинство, то существенную часть проблем местного самоуправления призвана программа децентрализации власти, запущенная на практике с 2015 года. Она предусматривает реорганизацию системы местного самоуправления, административно-территориальную реформу и расширение региональных бюджетов.

На уровне административно-территориальной реформы уже происходит постепенная ликвидация сложившейся еще с 1930-х гг. системы районов, сельских и поселковых советов внутри областей. Вместо них создаются, добровольно, принудительно, или добровольно-принудительно, территориальные громады - объединения более крупные, чем сельсоветы, но меньшие, чем районы. По замыслу авторов реформы, нынешний сельсовет - слишком маленькая административная единица, которая не сможет в рамках своего бюджета решить мало-мальски серьезную проблему. В то же время, громада, которая может объединить как несколько сел, так и даже несколько прежних районов - это уже достаточно сильная структура с точки зрения экономики. В Одесской области уже создано несколько таких громад и даже проведены выборы их глав. Но до реального преобразования еще далеко - прежние структуры в виде районов и сельсоветов работают в полную силу.

Самое серьезное новшество - это изменения в структурах наполнения бюджетов. Местным советам переданы дополнительные права на сбор и установление размеров местных налогов, а также сокращен размер трансфертов из местных в центральный бюджет. В результате областные и городские бюджеты уже в 2016 году оказались больше от 30 до 50%, чем в прошлом или в позапрошлом году.

Еще одно новшество, которое нам обещают, но пока не внедрили - это выборность глав областных администраций. Теоретически, это должно привести систему исполнительной власти в регионах под контроль областных советов и ликвидировать государственную вертикаль как источник диктатуры. Однако, на практике, Киев не спешит вводить выборность губернаторов - из опасений сепаратизма в некоторых областях, замыкании на таких губернаторов всех коррупционных потоков в регионах и ослаблению центральной власти в условиях жесткого экономического кризиса и боевых действий.

Бавария - регион-основоположник системы местного самоуправления в Германии

Бавария - самая большая по площади федеральная земля Германии. По большому счету, все положения Федеральной Конституции ФРГ 1949 года основаны на Конституции Баварии 1946 года. После объединения Германии на территорию бывшей ГДР была распространена баварская (или южногерманская) система местного самоуправления.

Районы и общины как более мелкие единицы самоуправления непосредственно взаимодействуют только с властями федеральных земель, но не общегерманскими органами власти. Кроме того, баварская система самоуправления основана на заложенном еще в начале XIX века в прусском Положении о правах городов принципе строительства демократии "снизу" и успешного функционирования государства только в том случае, если само общество, его граждане получат доступ к управлению через эффективное сотрудничество в принятии и исполнении властных решений.

Муниципальные выборы проводятся в Баварии каждые шесть лет, граждане отдельно избирают бургомистра (главу) общины, ландрата (главу района), депутатов представительного органа (совета) общины и района. В качестве депутата местного совета могут избирать и бургомистра - это общепринятая традиция создания связующего звена между исполнительной (бургомистр) и законодательной (совет) ветвями власти.

В таком случае бургомистр общины одновременно возглавляет и местный представительный орган (совет общины), и местную администрацию. В результате, бургомистр, избранный населением, работает на принципах единоначалия. Правда, его чрезвычайно широкие полномочия уравновешиваются системой муниципального надзора.

Община чаще всего занимает небольшую территорию и охватывает от нескольких сотен до дву-трех тысяч граждан. Район при этом имеет гораздо больший охват как по территории, так и по количеству населения и сопоставим с районом или небольшим городом в Украине.

Система "защиты от сепаратизма" работает по принципу закрепления полномочий местного самоуправления на уровне конституции федеральной земли. Местные власти имеют полномочия при этом лишь для определения количества и обязанностей комитетов местных советов (аналог наших депутатских комиссий) и финансовых полномочий главы ландрата или бургомистра (сугубо в рамках местного бюджета).

Общины (муниципальные образования второго уровня) в принципе отвечают за решение всех вопросов местного значения. В отличие от этого районы (муниципальные образования первого уровня) ответственны лишь тогда, когда масштабность задачи превышает возможности одной общины или целевого союза, в который входят несколько общин при осуществлении межмуниципальной кооперации. Значительная часть задач, особенно в гуманитарной сфере, выполняется не местными органами власти, а добровольными союзами или общественными организациями - например, церковью. Таким образом, органы более высокого уровня начинают свою работу лишь в тех случаях, если с решением вопроса не в состоянии справиться община или общественная организация.

Все местные налоги собираются в бюджеты общин. Районные же бюджеты формируются из субсидий бюджетов общин, размер которых может достигать 40%. В свою очередь, район, аккумулируя субсидии от нескольких общин, в пределах своей полномочий выравнивает финансирование каждой общины в зависимости от потребностей. Кроме того, для решения ряда вопросов, прежде всего связанных с инфраструктурой, часто практикуется различная по своей форме структура горизонтального или межобщинного сотрудничества. То есть, несколько малых единиц местного самоуправления совместно решают тот или иной вопрос, не прибегая к помощи федеральной земли или центрального правительства. Иногда мелкие административные единицы создают один общий аппарат управления - прежде всего, для экономии на зарплатах чиновников.

Баварский опыт для Одесской области: что нового?

В марте нынешнего года Одесская область в лице облсовета и обладминистрации подписали протокол о сотрудничестве с Фондом Ганса Зайделя (Мюнхен, Германия) - запустив проект "Устойчивое развитие объединенных громад, малых городов и поселков Одесской области", рассчитанный на два года.

Практики-управленцы из малых городов Баварии будут передавать свой опыт таким же практикам-управленцам из малых городов Одесской области. К участию в проекте на конкурсной основе отобраны 25 глав городов, объединенных громад, малых городов и поселков, которые проявили заинтересованность этим проектом, готовность к регулярному участию в нем и внедрению полученных знаний в повседневную практику.

Таким образом, управленцы из Одесской области будут изучать реальный опыт успешно работающей уже несколько десятков лет системы, решать практические задачи на примерах решения аналогичных задач в малых городах Баварии, посещать семинары, консультации и совершать учебно-практические визиты в Германию.

Естественно, что внедрять германский опыт у нас будут с учетом "местных особенностей" - то есть, ограниченности ресурсов местных бюджетов и законодательных ограничений расходования имеющихся средств.